Le fédéralisme suisse au temps du coronavirus

L’adaptation rapide et soudaine de la société politique face à la crise sanitaire en ce début d’année 2020 a soulevé des interrogations sur le fonctionnement organisationnel de notre Etat fédéral et a mis en lumière quelques frictions entre les autorités cantonales et la Confédération. Reste que malgré ces frictions, le système fédéral suisse a encore une fois prouvé au monde son efficacité.

Une fragmentation législative toute fédérale
Durant la première quinzaine de mars 2020, la Suisse a été le théâtre de réactions diverses et variées, scène propice aux expérimentations politico-stratégiques des 26 laboratoires cantonaux, chacun allant de ses propres mesures de protection pour endiguer l’épidémie du nouveau coronavirus. Si cette situation fragmentée a pu étonner, les diverses mesures ont pu être rapidement prises et ajustées proportionnellement aux contextes sociodémographiques et géotopographiques de chaque canton. Toutefois, cette diversité des dispositifs a placé les cantons en porte-à-faux avec les mesures de la Confédération lorsque celle-ci a prononcé l’état de nécessité pour l’ensemble du territoire national le 16 mars 2020, passant ainsi d’une « situation particulière » à une « situation extraordinaire » au sens de la loi sur les épidémies (2012). Dès cet instant, un certain flottement s’est instauré entre les mesures fédérales qui se sont succédées à un rythme rapide et celles des cantons, parfois plus contraignantes. Pour en prendre la mesure, le canton de Genève interdisait tous les chantiers sur son territoire, alors que le canton du Valais fermait, lui, tous ses hôtels, tandis que la Confédération prévoyait seulement la fermeture de ces entreprises dans le cas où elles ne pouvaient pas respecter les règles d’hygiène et de sécurité imposées. L’exemple du canton du Tessin est plus marquant encore. Celui-ci, rapidement touché par la propagation du virus, est allé jusqu’à ordonner aux personnes de plus de 65 ans de ne plus sortir faire leurs courses, alors que le Conseil fédéral recommandait simplement aux personnes vulnérables de rester chez elles. D’un coup, d’un seul, certaines mesures cantonales sont devenues juridiquement non conformes à l’ordonnance fédérale entrée en force le 13 mars 2020 (Ordonnance 2 covid-19). Le gouvernement s’est toutefois accommodé de certaines dispositions, à l’instar des tessinoises au vu de la situation épidémiologique dans ce canton, cette connivence traduisant ainsi une liberté d’interprétation bien connue des entités fédérées. En pratique, le 27 mars, le Conseil fédéral autorisait, dans des cas exceptionnels, les cantons à ordonner la restriction ou l’arrêt des activités dans des branches entières de l’économie. Le 19 juin 2020 enfin, le Conseil fédéral annonçait la fin de la situation extraordinaire, redonnant dès lors, la compétence aux cantons d’agir en priorité en cas de nouvelle augmentation des cas de coronavirus.

Rapports intensifiés entre cantons et la Confédération plutôt que réelles frictions
Si des discordances entre les autorités cantonales et le gouvernement fédéral ont toujours existé, la lutte contre l’épidémie les a rendues encore plus visibles, d’autant plus que les médias se sont largement emparés de la thématique. A cet effet, le débat a été plus qu’encouragé, et s’est amplifié. Dès fin février, d’aucuns appelaient le Conseil fédéral à manifester un leadership fort au niveau national. D’autres ont critiqué la lenteur du dispositif de décision fédéral. Même une fois les mesures prises par la Confédération, certains soulignaient encore le fédéralisme comme « remède périmé » aggravé par « des fissures de l’union » pour dénoncer la lenteur et les mésententes entre cantons et la Confédération. Or, cette fragmentation de la législation et des processus décisionnels font justement partie de l’histoire du fédéralisme et de son fonctionnement. L’histoire législative suisse nous montre à quel point ces frictions ont été vives, à l’exemple des luttes contre les épidémies. En dépit des nombreuses flambées épidémiques qui ont atteint la Suisse au XIXe et XXe siècle, c’est seulement vers 1920 lors de l’épidémie catastrophique de grippe espagnole que les cantons ont accepté une modification de loi autorisant le Conseil fédéral à déclarer exceptionnellement l’état d’urgence pour empêcher la propagation des maladies. La situation s’est ensuite répétée et a encouragé les révisions successives de la loi (1886, 1970, 2010) aux fins de renforcer les compétences de la Confédération en la matière et de contribuer au désenchevêtrement des tâches.

Quelques semaines après le début de crise, l’intensité des échanges avec le Conseil fédéral était saluée par plusieurs exécutifs qui ont pu rapporter régulièrement les difficultés liées à l’application cantonale des ordonnances fédérales. La gestion de la crise a également dynamisé les rapports entre gouvernements cantonaux, au travers des très nombreux contacts entre chefs de départements homologues et au sein des conférences intercantonales, qu’il s’agisse de la CdC, de la CGSO et des conférences suisses des directeurs en charge des affaires sanitaires, de la formation ou de l’économie.

La gestion de crise suisse dans une perspective internationale
Avec quelques semaines de recul, force est de constater que la Suisse s’en tire pour l’instant bien en comparaison d’autres pays. Un classement mondial présenté par Deep Knowledge Group qui compare la réponse de 200 pays face à la pandémie de coronavirus place la Suisse en tête. Sa pole position s’expliquerait en partie par la bonne situation épidémiologique actuelle et la haute résilience de son économie, qui viendraient ainsi s’ajouter au bon fonctionnement de son système politique fédéral. Sur ce dernier indicateur et à titre de comparaison, en Espagne, pays fédéral très touché par l’épidémie, lorsque le gouvernement espagnol a annoncé l’état d’urgence, les compétences des ministères nationaux ont été d’emblée renforcées au détriment des régions indépendantes, notamment basque et catalane. Celles-ci dénoncent une ingérence de l’Etat central et rappellent sans détour l’histoire centralisatrice et anti-démocratique de l’Espagne. Grave pénurie de matériels, manque de main d’œuvre et de coordination, avec la crise sanitaire, l’Espagne fonctionne soudain difficilement sous commandement unifié, alors qu’il est l’un des Etats les plus décentralisés d’Europe. Aux Etats-Unis, les tensions et désaccords entre Etats fédérés et le gouvernement fédéral se sont également amplifiés. Alors que le Président multiplie les annonces ambiguës depuis mars, les gouverneurs de plusieurs Etats dont la Californie et New-York prennent des mesures strictes, maintenues ou relancées encore fin juin, face à une nouvelle vague de covid-19 qui déferle sur le pays.

Un fédéralisme en mutation
Au bout du compte, l’efficacité de la Suisse dans les premières étapes de lutte contre le coronavirus renforcera certainement sa légitimité institutionnelle. La rapidité de réponse des cantons d’abord, puis les mesures de la Confédération ensuite, ont contribué à limiter la propagation du virus. L’exceptionnalité accordée par le Conseil fédéral sur certaines mesures cantonales une fois l’état de nécessité déclaré, traduit la forte collaboration qui s’est établie. A l’inverse de l’Espagne ou des Etats-Unis, le gouvernement suisse a su œuvrer avec les autorités régionales et maintenir les échanges. En revanche, il y aura une marge de progression quant à la définition de la gouvernance du pays et de sa gestion des interdépendances, du pilotage et du contrôle, qui résident au cœur du processus de coopération entre les différents acteurs privés et étatiques.

Le fédéralisme suisse au temps du coronavirus n’est donc pas parfait, mais il fonctionne tant que se maintiennent l’équilibre sacral des pouvoirs et le consensus, facteurs clés de son succès. Si les divergences entre la Confédération et les cantons resurgiront encore régulièrement à l’image de la construction historique du pays et des luttes épidémiques, elles ne sauront toutefois être subversives, mais plutôt initiatrices de changements innovants et novateurs.

Laetitia Desfontaine est Docteure en administration publique de l’Université de Lausanne, responsable de missions stratégiques à l’Etat de Vaud, DFJC-DGES